Leonardo Badea (BNR): Preocupări recente la nivel global privind echitatea socială

Problema inegalității nu este deloc nouă în istoria omenirii. Studiul cauzelor și efectelor sale precum și căutarea de mijloace pentru a o combate eficient și durabil reprezintă de multă vreme una dintre preocupările importante ale economiștilor și specialiștilor în politici publice. În vremurile pe care le trăim, profund marcate de dezechilibre la nivelul categoriilor sociale și pe plan internațional între țări, accentuate în ultima perioadă de deteriorarea conjuncturii economice globale pe fondul șocurilor generate de multiple crize suprapuse (la care am făcut referire pe larg în alte materiale), această problemă se înscrie printre prioritățile factorilor de decizie la nivel mondial.

Inegalitatea este asociată, în general, cu o distribuție neuniformă a veniturilor, fiind astfel legată de decalajul dintre cei bogați și cei săraci. Acest fenomen poate fi, însă, determinat și de un acces inegal la oportunități sau la beneficiile generate de activitatea economică. Dacă, la nivel teoretic, o astfel de distribuție inegală este, de regulă, corelată cu abilitățile dobândite prin învățare, alegerile importante făcute de-a lungul vieții sau cu efortul propriu depus de fiecare persoană, în practică poate fi de multe ori generată de acțiunile unor structuri instituționale care au ca efect indirect apariția sau accentuarea unor bariere la nivel social, bazate pe diverse variabile care definesc condițiile indivizilor, precum vârsta, sexul/genul, statutul social ș.a.

World Inequality Database prezintă diferenţele dintre totalul veniturilor cumulate de către persoanele aflate între primii 10% şi cel cumulat de persoanele aflate în a doua jumătate a distribuţiei. Datele arată că în majoritatea ţărilor, inegalitatea veniturilor a crescut în perioada 1990-2019, inclusiv în România, cu diferenţa că în economiile de piaţă dezvoltate inegalitatea era în 1990 deja mai mare în comparaţie cu România, iar ulterior a crescut într-un ritm mult mai lent. Pentru România, tendinţa de creştere a inegalităţii veniturilor a fost mai rapidă imediat după căderea regimului comunist şi până la declanşarea crizei financiare globale (2007).

Un alt factor ce poate contribui la intensificarea inegalităților îl constituie evoluțiile tehnologice care, în ciuda indiscutabilelor efecte pozitive privind creșterea economică, generează și unele dezechilibre, cum ar fi: recompensarea mai bună a nivelului înalt de calificare (de regulă în sectoarele economice cu valoare ridicată, precum IT), concentrarea activităților economice și, implicit, a locurilor de muncă care presupun o mai mare calificare în anumite zone (crescând discrepanțele geografice și sociale) sau automatizarea, care are ca efect, între altele, înlocuirea lucrătorilor din anumite domenii. Aceste tendințe se manifestă adesea atât de rapid încât lasă foarte puține șanse de reorientare și reconversie pe termen scurt persoanelor din anumite categorii de vârstă și venituri cu acces redus la resurse de învățare pe parcursul vieții sau pentru care este dificilă/costisitoare relocarea în alte zone geografice unde oportunitățile de angajare ar fi mai ofertante.

Prin urmare, inegalitatea reprezintă o provocare multidimensională, însă principalele concepte vizează aspecte precum inegalitatea veniturilor (care se referă la modalitatea în care veniturile obținute într-o economie sunt distribuite populației) sau inegalitatea de șanse (garantarea faptului că toate persoanele au șanse egale să reușească).

În unele situații, un anumit nivel al inegalității ar putea fi considerat un stimul pentru a investi în capitalul uman, pentru a promova mobilitatea sau pentru a stimula cercetarea și inovarea. Însă, dacă se ajunge la un grad ridicat de inegalitate, apar numeroase consecințe nefaste la nivel economic și social, precum discriminarea, creșterea tensiunilor sociale, capcanele sărăciei sau dezechilibrele regionale, putând fi pusă în pericol inclusiv sustenabilitatea creșterii economice. Nu în ultimul rând, inegalitatea aduce atingere echității sociale, astfel încât o distribuire prea inegală a resurselor economice poate afecta coeziunea socială.

Economistul Joseph Stiglitz, laureat al premiului Nobel, afirma că inegalitatea duce la o creștere (n.a. economică) mai scăzută și la o eficiență mai redusă. Potrivit acestuia, lipsa oportunităților înseamnă că cea mai importantă valoare a unei țări – oamenii săi – nu este utilizată pe deplin.

În acest context, pe fondul tendinței generale de creștere a acestor inegalități, se impune o reevaluare și o adaptare a modelelor și politicilor economice și sociale la complexitatea și dinamica contextului global actual, care probabil va rămâne pentru o lungă perioadă de timp marcat de evoluții rapide (precum cele tehnologice) și imprevizibile (precum cele generate de crize, războaie, pandemii ș.a.).

Prevenirea și, pe cât posibil, reducerea inegalității depind în principal de politicile, reformele și acțiunile întreprinse la nivelul fiecăreia dintre țări, ținând cont de factorii specifici precum: structura sectorială a economiei și a pieței muncii, sistemul instituțional, legislativ, fiscal și de protecția socială etc.

Tocmai de aceea, consider relevantă o analiză a celor mai recente evoluții în materie de reglementare și de politici la nivel global din perspectiva reducerii inegalităților și a creșterii solidarității și echității sociale, în condițiile în care severitatea crizelor și repercusiunile multidimensionale ale acestora pun o presiune foarte mare asupra țărilor, atât din punct de vedere economic, cât și social. Această necesitate crește în contextul în care economia mondială, care era oricum puternic afectată de efectele pandemiei, a fost lovită în continuare de o multitudine de alte șocuri precum: o inflație peste așteptări la nivel internațional și european, care a impus înăsprirea condițiilor financiare; o încetinire a creșterii economice mai mare decât se anticipase și, nu în ultimul rând, consecințele umane teribile ale războiului din Ucraina, inclusiv efectele economice și sociale indirecte ale acestuia.

În scopul amintit mai sus, voi face referire în cele ce urmează la câteva exemple privind modul în care unele economii avansate, cu sisteme fiscale robuste, au abordat această problemă prin reglementarea și implementarea unor pachete complexe de măsuri în domeniul politicii fiscale, economice și sociale.

În condițiile actuale de deteriorare a conjuncturii economice globale și ținând cont de trendul inflaționist, chiar și cele mai mari economii ale lumii sunt expuse unor riscuri semnificative din perspectiva încetinirii creșterii economice, a scăderii puterii de cumpărare și a înăspririi condițiilor pe piețele financiare. Mai mult, luând în considerare faptul că unele riscuri inflaționiste s-ar putea accentua, de exemplu pe fondul tensiunilor de pe piețele petrolului și gazelor naturale sau a celor de pe piața cerealelor și a produselor alimentare, este firesc ca unul dintre principalele obiective ale factorilor de decizie la nivel mondial să fie legat de atenuarea inflației.

• Inflation Reduction Act – SUA

În SUA, încă de anul trecut autoritățile au urmărit să consolideze eficiența politicii monetare de combatere a inflației prin măsuri la nivel economic grupate în pachetul legislativ promovat sub numele Inflațion Prevention Act of 2021 (Legea pentru prevenirea inflației din 2021). Acesta stabilește un mod de acțiune la nivelul instituțiilor implicate în conduita fiscală pentru situația în care rata anualizată a inflației depășește un anumit prag. În principiu, se prevede că Senatul SUA nu mai poate adopta proiecte legislative privind rectificări bugetare în sensul suplimentării cheltuielilor.

Această lege se pare că nu a avut în practică efectele scontate din perspectiva dinamicii inflației, astfel încât în anul 2022 a fost inițiat un nou pachet legislativ, denumit Inflation Reduction Act (Legea pentru reducerea inflației). Noile măsuri având ca scop reducerea inflației au fost adoptate de Camera Reprezentanților din SUA chiar săptămâna trecută, pe 12 august, după ce fuseseră aprobate în prealabil de Senatul SUA în data de 7 august, în contextul procesului de reconciliere pentru reducerea deficitului bugetar federal al SUA.

Această inițiativă legislativă confirmă rolul important în temperarea inflației pe care îl au reducerea deficitului bugetar și temperarea, în condiții de raționalitate economică, a tendinței de creștere a cheltuielilor populației generată de avansul prețurilor. Totodată sunt incluse măsuri prin care marile corporații și persoanele care realizează venituri anuale peste un anumit plafon să contribuie în mod echitabil la acest efort. Sunt avute în vedere mai multe paliere ale politicilor economice și o gamă largă de reforme și investiții, precum:

• implementarea de măsuri fiscale pentru reducerea deficitului bugetar;
• prevenirea creșterii cheltuielilor cu serviciile medicale prin prelungirea facilităților oferite de unele prevederi legislative anterioare;
• reforma modului de stabilire a prețului medicamentelor, instituind posibilitatea de negociere a prețurilor cu companiile farmaceutice;
• investiții majore în domeniul energetic (investiții pentru creșterea eficienței energetice a amplasamentelor industriale, dar și soluții pentru a produce energie curată și a facilita tranziția verde), care ar putea reduce pe termen lung cheltuielile consumatorilor;
• reforme în domeniul schimbărilor climatice care vor reduce emisiile de gaze cu efect de seră, cu impact în timp asupra prețului asigurărilor.

Așa cum se discută și în România de foarte mult timp, noua inițiativă legislativă promovată în SUA confirmă nevoia de reforme structurale și proiecte de anvergură în sectoare reprezentative, precum cel energetic sau cel al schimbărilor climatice, dar și acordarea de finanțare și promovarea de programe de dezvoltare în numeroase alte domenii, precum muncă, sănătate, educație, îngrijirea copilului ș.a.

De remarcat faptul că acest program complex presupune implicarea guvernului federal alături de banca centrală prin susținerea din perspectivă fiscală a măsurilor de politică monetară, punând în practică (prin literă de lege) ideea de acțiune concertată și sincronizată a mixului de politici în vederea atingerii unor obiective economice și sociale majore (lucru despre care, de asemenea, se discută și în România de mult timp). Mai exact, promovarea și implementarea acestui pachet legislativ în SUA presupun o cooperare între politica monetară și cea fiscală, prin întărirea politicii monetare a FED dar și prin realizarea de reforme structurale și prin compensarea cheltuielilor bugetare prin noi surse de venituri și prin alocări specifice.

Se poate observa, de asemenea, faptul că o componentă majoră a pachetului legislativ are în vedere corectarea inegalităților (obiectiv de la care am pornit în analiza prezentă). Consider că demersul actual la nivel legislativ din SUA este o recunoaștere în practică a faptului că sistemul de impozitare și de prestații sociale reprezintă una dintre cele mai importante pârghii pentru a combate inegalitatea veniturilor. Redistribuirea veniturilor este un deziderat al politicilor publice în general dar se realizează, de regulă, prin intermediul politicii fiscale și printr-o mai bună direcționare a programelor sociale și prin revizuirea și corectarea legilor care generează inegalități.

De menționat în acest context faptul că principala sursă de venituri necesare pentru a susține programele, reformele și investițiile prevăzute în pachetul legislativ recent adoptat de Congresul SUA este generată de măsura privind instituirea unui nivel minim de impozitare de 15 la sută pentru companiile cu venituri de peste un miliard USD, menită a împiedica astfel de companii mari și profitabile să utilizeze anumite facilități conferite de legislația fiscală (deduceri, scutiri, credite fiscale ș.a.) sau de posibilitatea localizării unor activități în alte jurisdicții (paradisuri fiscale) pentru a plăti un nivel mai redus al impozitului pe profit. Așa cum știm, o astfel de preocupare există în prezent inclusiv la nivel european și internațional, dar demersul legislativ actual din SUA reprezintă un exemplu de abordare practică la nivel național a acestei probleme. Alte măsuri adoptate pentru asigurarea veniturilor necesare pentru acoperirea cheltuielilor aferente programelor prevăzute în plan vizează aspecte precum consolidarea capacității administrației fiscale pentru a asigura un nivel mai crescut de conformare fiscală a contribuabililor într-o perioadă în care decalajul fiscal este în creștere sau impozitarea veniturilor din câștigurile de capital (teme de mare interes și în România, cel puțin în ultimii ani). Aceste reforme fiscale au un dublu scop: pe de o parte, reducerea deficitului bugetar și a presiunilor inflaționiste asupra economiei, iar pe de altă parte, asigurarea unei echități și a unei solidarități la nivelul societății în ceea ce privește impozitarea și alocările bugetare.

O altă componentă importantă a acestui pachet, relevantă prin prisma reducerii inegalităților are în vedere accesul populației la asistență medicală. În conformitate cu noile reglementări, componentele sistemul public de asigurări de sănătate dedicate persoanelor cu vârsta de peste 65 de ani și celor cu venituri mici vor dobândi capacitatea de a negocia prețurile unor medicamente direct cu companiile farmaceutice, obținând astfel prețuri mai accesibile acestor categorii de persoane. Totodată, noua legislație va obliga companiile farmaceutice să ofere consumatorilor reduceri pentru unele medicamente, dacă prețul acestora va crește mai mult decât inflația.

Alte exemple de măsuri adoptate prin acest amplu pachet legislativ care vizează, între altele, aspecte precum reducerea inegalităților și echitatea socială se referă la acordarea de facilități pentru a veni în sprijinul persoanelor vulnerabile în contextul tranziției energetice, precum credite fiscale pentru achiziționarea de mașini electrice sau acoperirea unei părți a cheltuielilor pentru instalarea panourilor solare pe acoperiș.

• Pouvoir d’achat – Franța

Revenind puțin mai aproape de noi atât geografic cât și ca modele economice și instituționale, pe continentul European, un alt pachet legislativ elaborat în același context internațional privind necesitatea combaterii inflației și denumit sugestiv Pouvoir d’achat, a fost adoptat recent în Franța, tot în luna august a anului curent și are în vedere în principal trei dimensiuni: protejarea nivelului de trai al gospodăriilor, protecția consumatorilor și suveranitatea energetică.

• Fondul pentru modernizare economică și protecție a mediului – Germania

Experiența recentă a Germaniei arată că numeroase obiective de actualitate pentru politicile publice, de exemplu cel privind reducerea afectării mediului înconjurător sau eficientizarea economiei în noul context internațional și tehnologic, pot fi atinse prin pachete de măsuri gândite să aibă, chiar și indirect, efecte benefice pentru reducerea inegalității și combaterea efectelor negative ale inflației asupra categoriilor defavorizate ale populației.

Astfel, guvernul german subvenționează o serie de măsuri întreprinse pentru a reduce consumul de energie al clădirilor, cum ar fi schimbarea ferestrelor sau instalarea unei pompe de căldură. Aproximativ 20 de milioane de case din Germania sunt încălzite cu gaz, încălzirea spațiului și a apei reprezentând în prezent aproximativ 30% din consumul final de energie al Germaniei și o mare parte din emisiile sale. Având în vedere situația energetică tensionată și criza climatică, guvernul german acționează pentru înlocuirea rapidă a tehnologiilor fosile în sectorul construcțiilor, orientându-se către energiile regenerabile și către soluții de creștere a eficienței energetice. În termeni concreți, înlocuirea ferestrelor cu altele mai bine izolate este subvenționată cu 15%, iar trecerea la o pompă de căldură cu până la 40% din prețul acesteia. Optimizarea sistemului de încălzire este și ea subvenționată cu 15%. Estimările Ministerul Acțiunii Climatice din Germania arată că, în total, se vor aloca subvenții prin schema federală de subvenții pentru clădiri eficiente de aproximativ 13 până la 14 miliarde EURO.

Dincolo de efectul pozitiv asupra mediului și a creșterii eficienței energetice, aceste măsuri guvernamentale ale Germaniei conduc la reducerea în timp a costurilor pentru populație, oferind o protecție față de creșterea prețurilor la energie și scăderea puterii de cumpărare generată de avansul inflației, reprezentând un ajutor important pentru categoriile cu venituri reduse și contribuind la temperarea adâncirii inegalității sociale generate de criza economică.

• NextGenerationEU – amplu proiect european cu numeroase beneficii la nivel național

Nu în ultimul rând, la nivelul Uniunii Europene dimensiunea socială este considerată o prioritate a răspunsului politicilor europene la problemele cu care se confruntă statele membre. NextGenerationEU (NGEU), inițiat în contextul Cadrului Financiar Multianual European (CFM) 2021-2027, poate fi considerat un simbol și un model al solidarității și al echității sociale la nivel european. Utilizarea instrumentelor aferente Mecanismului de redresare și reziliență al Comisiei Europene, care este piatra de temelie a NextGenerationEU, permite crearea unor domenii emblematice, precum cel al investițiilor și cel al reformelor în sectoare precum infrastructură, digitalizare, sănătate, educație ș.a., cu beneficii concrete pentru economie, dar și pentru cetățeni.

Privit din această perspectivă a coeziunii sociale, NGEU își propune reducerea inegalităților și a disparităților sociale, sprijinind investițiile și reformele care promovează reziliența socială la nivelul statelor membre ale UE, printr-o serie de mecanisme vizând, între altele, susținerea incluziunii, echitatea și reducerea decalajelor sociale.

Facilitățile și instrumentele europene trebuie însă coordonate cu politicile fiscal-bugetare interne, eventual, printr-o regândire a modelelor de dezvoltare și printr-o utilizare eficientă a instrumentelor menite să consolideze stabilitatea macroeconomică și financiară.

Aceste demersuri legislative la care am făcut referire cu titlu de exemplu sunt, evident, departe de a fi perfecte, însă amploarea și complexitatea lor reflectă nivelul ridicat de preocupare, în contextul internațional pe care îl traversăm, față de reducerea inegalităților și promovarea solidarității și a echității sociale.

Dincolo de toate aceste lucruri, un rol important îl vor avea și implicarea factorului uman, alături de nivelul de educație și capacitatea de înțelegere a realităților economice, acestea fiind necesare pentru a reduce decalajele existente, fiindcă așa cum spunea Plutarh, „un dezechilibru între bogați și săraci este cea mai veche și mai gravă slăbiciune a tuturor republicilor”.